Cota de gênero
AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO. ELEIÇÕES 2022. DEPUTADO FEDERAL. ABUSO DE PODER ECONÔMICO. FRAUDE ÀS COTAS DE GÊNERO. MATÉRIA PRELIMINAR. DECADÊNCIA. AÇÃO TEMPESTIVAMENTE AJUIZADA. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA ACOMPANHADA DE ELEMENTOS MÍNIMOS. INDÍCIOS DE FRAUDE E DE ABUSO DE PODER ECONÔMICO. INOVAÇÃO DA TESE ACUSATÓRIA. DADOS NÃO SUBMETIDOS AO CONTRADITÓRIO. ACUSAÇÕES GENÉRICAS. AMPLA DEFESA OPORTUNIZADA. PRELIMINARES REJEITADAS. MÉRITO. CANDIDATURA FICTÍCIA. VÍCIO INSANÁVEL NA NOMINATA DO PARTIDO. REGISTRO DE CANDIDATURA REQUERIDO APÓS O DEFERIMENTO DO DRAP. POSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE FRAUDE À COTA DE GÊNERO. INEXISTÊNCIA DE COISA JULGADA ENTRE A AIME E O PROCESSO DE REGISTRO DO DRAP. VOTAÇÃO PÍFIA. ANÁLISE VERIFICADA NO CONTEXTO DA ELEIÇÃO E DAS DEMAIS CANDIDATURAS APRESENTADAS PELO PARTIDO. PRESTAÇÃO DE CONTAS PRATICAMENTE ZERADA. AUSÊNCIA DE DECLARAÇÃO DE DESPESAS, DE EXTRATOS BANCÁRIOS E DE RECURSOS DO PARTIDO. AUSÊNCIA DE PROPAGANDA EM HORÁRIO ELEITORAL GRATUITO. FATO INCONTROVERSO. INOCORRÊNCIA DE ATOS EFETIVOS DE CAMPANHA. AUSÊNCIA DE PROPAGANDA NA INTERNET. MÁ-FÉ. DESNECESSIDADE DE AVERIGUAÇÃO. DESRESPEITO À POLÍTICA DE COTAS NA DISTRIBUIÇÃO DO TEMPO DE PROPAGANDA. SIGNIFICATIVA INOBSERVÂNCIA DOS PERCENTUAIS DE GÊNERO. EXISTÊNCIA DE ELEMENTOS DE CANDIDATURA FRAUDULENTA. COMPROMETIDO O EQUILÍBRIO DA DISPUTA ELEITORAL. RECONHECIDA A EXISTÊNCIA DE PROVA FIRME E SEGURA. DEMONSTRADA A FRAUDE. ABUSO DE PODER ECONÔMICO E DOS MEIOS DE COMUNICAÇÃO SOCIAL CARACTERIZADOS. VIOLADA A NORMALIDADE E A LEGITIMIDADE DO PLEITO. VOTAÇÃO COMPROMETIDA. INAPLICABILIDADE DA SANÇÃO DE INELEGIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE PROVA DE ANUÊNCIA OU CONHECIMENTO. INVALIDADA TODA A LISTA DE CANDIDATURAS BENEFICIADAS PELA FRAUDE. CASSAÇÃO DOS DIPLOMAS EXPEDIDOS, TITULARES E SUPLENTES. NECESSIDADE DE RECÁLCULO DOS QUOCIENTES ELEITORAL E PARTIDÁRIO. MATÉRIA PREQUESTIONADA. PARCIAL PROCEDÊNCIA.
1. Ação de impugnação de mandato eletivo proposta por partido político e candidato não eleito ao cargo de deputado federal, em desfavor do único candidato eleito ao cargo de deputado federal nas Eleições 2022 pelo partido demandado, por alegada fraude às cotas de gênero e prática de abuso de poder econômico.
2. Rejeitada a matéria preliminar. 2.1. Decadência. O prazo decadencial para ajuizamento da AIME expirado durante o recesso forense deve ser protraído para o primeiro dia útil seguinte. Art. 62, inc. I, da Lei n. 5.010/66. Resolução TRE-RS n. 336/19, art. 2º; art. 17, § 2º, da Resolução TRE-RS n. 347/20 e art. 176 do anexo I do Provimento CRE-RS 01/23. Ação tempestivamente ajuizada. 2.2. Ausência de prova pré-constituída da fraude ou do abuso de poder. Inicial suficientemente instruída com indícios de fraude e abuso de poder econômico por parte do impugnado. Demonstrado que, sem a participação de candidata, o partido não cumpriria o requisito do percentual de cota de gênero. Existência de elementos mínimos de prova, com dados dos processos públicos de registro de candidatura e contas eleitorais, inclusive com prova digital guardada sob a tecnologia blockchain, não havendo se falar em ausência de provas para o desencadeamento da ação. Inicial ajuizada com conjunto probatório mínimo, suficiente para o exercício da defesa e do contraditório. 2.3. Inovação da tese de acusação por meio de dados não submetidos ao contraditório. Alegação genérica que não se confirma com o exame da peça processual. Os impugnantes, em seus memoriais, reportaram-se à prova produzida e a dados públicos para rebater as teses defensivas. Contraditório devidamente observado, com a oportunização da mais ampla defesa.
3. Mérito. Votação integralmente comprometida por vício insanável na nominata do partido. Revelada fraude e abuso de poder econômico, nos termos do art. 14, § 10, da Constituição Federal, diante da presença de candidatura fictícia (“laranja”), sem a qual a sigla não cumpriria o art. 10, § 3º, da Lei n. 9.504/97, que exige a presença de pelo menos 30% de candidaturas de um sexo para as eleições proporcionais. Destinação insuficiente de tempo de televisão para candidaturas femininas e negras. Fatos, provas e teses defensivas analisados à luz da evolução da jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral, marcada pelo voto vencedor do Ministro Alexandre de Moraes no julgamento do Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n. 0600651-94.2020.6.05.0046 (DJE de 30.06.2022). 3.1. Necessidade de readequação do percentual das cotas de gênero em caso de desistência da candidatura após a homologação do DRAP do partido. No caso, após desistências, o partido registrou uma candidatura masculina, o que resultou em nominata com a representatividade feminina aquém do mínimo legal, equivalente a 29,629% da lista de candidaturas. O partido saneou o vício no percentual, apresentando uma candidatura do sexo feminino, garantindo o atendimento do percentual mínimo da ação afirmativa prevista no art. 10, § 3º, da Lei n. 9.504/97, o que foi fundamental para que fosse atingido o percentual de gênero na campanha ao cargo de deputado federal. Necessidade de manutenção da política de cotas após o deferimento do demonstrativo de regularidade de atos partidários (DRAP). A circunstância de o registro de candidatura ter sido requerido após o deferimento do DRAP em nada impede a análise de fraude à cota de gênero, pois o entendimento jurisprudencial do TSE é de que “não há coisa julgada entre AIME que apura suposta existência de fraude na cota de gênero e o processo de registro do DRAP, ante a ausência de identidade entre as aludidas demandas”. Assim, inegável que havia a necessidade de readequação do percentual de gênero após o deferimento do DRAP, sendo essa uma condição indispensável para a legalidade da candidatura de todos os concorrentes ao cargo de deputado federal pelo partido. 3.2. Votação zerada ou pífia. A análise da existência de votação módica deve ser verificada no contexto da eleição e das demais candidaturas apresentadas pelo partido, não sendo esse elemento um fator isolado para a procedência da ação, mas requisito que deve ser sopesado no conjunto de provas. No caso, a candidata foi a mulher com menos votos ao cargo de deputado federal. Ressalta-se que a quantidade de 14 votos obtidos em sua candidatura para deputada federal não foi considerada expressiva pelo TSE sequer na eleição para o cargo de vereador ocorrida em 2020 no Município cearense de Quixeramobim/CE, conforme voto do eminente Min. André Ramos Tavares, nos Embargos de Declaração no Recurso Especial n. 0600550-38 (TSE, ED no RespEl n. 0600550-38, Rel. Min. André Ramos Tavares, DJE de 18.12.2023). Assim, é de se considerar que a candidata obteve votação pífia no pleito de 2022 para o cargo de deputado federal. 3.3. Prestação de contas zerada ou praticamente zerada, falta de declaração de despesas, ausência de extratos bancários e ausência de investimento de recursos do partido na campanha. Declarada, pela candidata, após o pleito, a ausência de movimentação de recursos na sua prestação de contas de campanha. Apresentada retificadora das contas, após o ajuizamento desta AIME, onde foi declarado o recebimento de recursos. A imprecisão sobre a data da entrega da propaganda impressa, aliada à retificação da sua movimentação financeira em duas oportunidades, e já no curso da presente ação, com informações que poderiam ser aproveitadas justamente para rebater a tese de movimentação financeira zerada, demonstram que perde força e credibilidade o argumento de que a candidata efetivamente teve movimentação financeira durante a campanha. A apresentação de contrato de abertura de conta bancária em nada afasta a incontestável prova de que a candidata não apresentou extratos bancários de sua prestação de contas. O diretório estadual do partido destinou para a candidatura em questão apenas uma módica quantia estimável em dinheiro, que representa 0,02% do montante de recursos recebidos pelo partido no pleito. Quantia insignificante para alavancar uma campanha ao cargo de deputado federal e incapaz de representar, de forma concreta e consistente, a realização de movimentação financeira durante o período de candidatura. 3.3.1. Pouco tempo de campanha. Houve um intervalo, que varia entre 20 e 21 dias, entre o registro da candidatura e a data da eleição, para a realização de atos de campanha, período razoavelmente suficiente para empreender suas estratégias para a candidatura. Durante esse tempo, teve a candidata a oportunidade de realizar uma série de atividades, como eventos públicos, debates, reuniões com eleitores, produção de materiais de divulgação, entre outras ações voltadas à promoção de sua candidatura. Tempo disponível suficiente para mobilizar recursos e esforços visando aumentar sua visibilidade e conquistar o apoio dos eleitores. Caracterizada a hipótese de prestação de contas praticamente zerada, diante da falta de declaração de despesas, ausência de extratos bancários e inexistência de investimento de recursos do partido na campanha. 3.4. Ausência de propaganda da candidata no horário eleitoral gratuito de televisão. Fato incontroverso. A falta de distribuição de tempo para a concorrente não resta afastada sob o fundamento de que a coligação majoritária era responsável pela produção e veiculação do filme publicitário da campanha, ou de que a candidata teve o registro requerido após a realização das gravações da propaganda em televisão, pois cabia ao partido envidar esforços para garantir que ela concorresse em mínima igualdade de condições com os demais postulantes ao mesmo cargo que participaram do horário eleitoral gratuito. A importância do horário eleitoral gratuito como instrumento essencial para o exercício democrático impacta diretamente na capacidade de os candidatos apresentarem suas propostas, sendo fundamental que o órgão responsável pelo registro da candidatura esteja atento a essa questão e tome as medidas necessárias para assegurar a igualdade de condições entre os concorrentes. Assim, ainda que os demais candidatos tivessem seus vídeos gravados em data anterior ao ingresso da candidata, e doados pela coligação majoritária, a grei omitiu-se na promoção de igualdade de oportunidades em campanha eleitoral, não podendo simplesmente delegar para terceiros a responsabilidade por essa importante atribuição, garantidora da ação afirmativa de promoção de mulheres na política. 3.5. Ausência de atos efetivos de campanha. Ausência de qualquer prova, além de capturas de tela do aplicativo WhatsApp, no sentido de que houve atos de propaganda de rua, inexistindo prova da militância de rua exercida pela candidata. Há, na verdade, um silêncio eloquente em sua propaganda. Insuficiência da confecção de apenas 5.000 “santinhos” de propaganda para comprovar a realização de atos efetivos de campanha para disputar, em equivalência com as demais candidaturas, o cargo de deputado federal, especialmente considerando que era necessário atingir 198.381 eleitores na Eleição de 2022 para a obtenção de uma cadeira na Câmara dos Deputados. Ainda, não há notícia de qualquer participação da candidata em propaganda por carreata, passeata, comício, adesivos, publicação na imprensa, participação em debates, ou por intermédio de “dobradinha” com outros candidatos. Ao contrário, a prova dos autos demonstra uma opção partidária de desvincular a sua candidatura das demais candidaturas apresentadas pelo partido. 3.5.1. O vídeo apresentado, contendo pré-campanha da candidata ao cargo de vereadora em 2024, não supre a ausência em momento pretérito de propaganda a candidatura de deputada federal em 2022, apenas demonstra que o partido tinha o conhecimento necessário para promover a candidata feminina e não o fez. Portanto, da análise do conjunto probatório, percebe-se a ausência de prova de atos efetivos de campanha. 3.5.2. Ausência de propaganda na internet e realização de propaganda de outro candidato na rede social. A candidata optou por não utilizar as redes sociais e as mídias digitais para promover a sua candidatura, embora assuma que antes do seu registro de candidatura efetuou, no seu perfil de Facebook, propaganda para outro candidato a deputado federal. Enfraquecimento da tese de que não realizou atos de campanha na internet por desconhecimento sobre o uso da ferramenta. Verificado que não houve prova de atos efetivos de campanha. 3.6. Desnecessidade de averiguação da má-fé. Conforme orientação jurisprudencial atualmente dominante, “a má-fé consistente no conluio entre as candidatas e o partido político não está inserida nas hipóteses necessárias à configuração do referido ilícito” (TSE, AREspEl 0600710-24, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJE de 20.10.2022). O requerimento de candidatura de forma fictícia, sem a real intenção de disputar o pleito, “permite às agremiações o lançamento de maior número de candidatos, sem o efetivo adimplemento do percentual mínimo estipulado em lei, violando os valores constitucionais” (STF, ADI 6.338, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em sessão virtual do Pleno de 24 a 31 de março de 2023). No caso, está presente prova robusta dos elementos configuradores da fraude perpetrada pelo partido ao nominar a candidata “laranja”, organizadora de eventos do partido e com nove anos na política, com o fim específico de preencher a cota de gênero e fraudar a legislação eleitoral. Necessidade de se acompanhar a evolução da jurisprudência consolidada no egrégio Tribunal Superior Eleitoral, considerando princípios de segurança jurídica, da proteção da confiança e da isonomia (art. 927, § 4º, in fine, do CPC). 3.7. Abuso de poder econômico por desrespeito à política de cotas na distribuição do tempo de propaganda na televisão. A agremiação desconsiderou parâmetros mínimos de tempo de veiculação da propaganda em televisão por gênero e por raça, como determinados pelo Tribunal Superior Eleitoral na resposta às Consultas TSE n. 0600252-18 e n. 0600306-47 (TSE, Cta n. 0600252-18 - DF, Rel. Min Rosa Weber, DJE de 15.08.2018; TSE, Cta 0600306-47 - DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJE de 05.10.2020). De acordo com o art. 77, § 1º, incs. I, II, e III, da Resolução TSE n. 23.610/19, é impositiva, na distribuição do tempo de propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão para as candidaturas proporcionais, a destinação correspondente ao percentual de candidaturas de mulheres, de candidaturas de mulheres negras e não negras, e de candidaturas de homens negros e não negros. No caso, do exame dos documentos que acompanham a inicial, evidencia-se a inobservância dos percentuais de gênero, com tempo a menor de 1,21% para candidatas mulheres, menor em 7,69% para homens negros e menor em 7,91% para mulheres negras. Existência de elementos no sentido de que a candidatura foi apresentada de forma fraudulenta. Constatada a falta de disponibilização de tempo de antena para a candidata, fato que colide frontalmente com o interesse público de igualdade entre os candidatos e de legitimidade das eleições. Inegável a expressividade econômica do tempo de propaganda em televisão que não foi oferecido à candidata e aos demais candidatos e candidatas alcançados pela inobservância dos percentuais de gênero e de raça, o que pode distorcer o processo eleitoral, favorecendo candidatos com maior tempo de propaganda em detrimento dos demais. 3.7.1. Para a caracterização da infração não é necessário averiguar a existência de boa fé ou de má-fé, ou se houve concentração de tempo de antena no mesmo candidato, ou no candidato eleito, devendo ser realizada a verificação objetiva do tempo suprimido e o conjunto probatório. De acordo com o tempo de exposição e quantidade de aparições, verifica-se uma discrepância entre a propaganda de televisão veiculada pelo partido e o comando normativo, situação que sequer foi esclarecida nos autos pela defesa. No caso, o ato abusivo resta caracterizado com grave discriminação e desigualdade de gênero e de raça (art. 93-C, §§ 1º, 2º e 3º, da Resolução TSE n. 23.610/19), importando em severo prejuízo às mulheres da legenda - em especial, à real promoção da candidata - e aos homens negros e às mulheres negras que concorriam pelo partido. Fato que viola a legitimidade do processo eleitoral, pois não assegura que as vozes de todos os setores da sociedade sejam ouvidas e representadas adequadamente, questão vital no contexto das eleições. Comprometido o equilíbrio na disputa eleitoral. Caracterizado o abuso, seja sob a forma econômica, seja mediante utilização indevida dos meios de comunicação.
4. Reconhecida a existência de prova firme e segura de que a candidata foi registrada artificialmente pelo partido para o cargo de deputada federal, unicamente para atender à proporcionalidade das cotas de gênero. Demonstrada a ocorrência de fraude, por apresentação de candidatura fictícia (“laranja”), pela presença dos elementos elencados pelo TSE para a caracterização da conduta. Reconhecida, igualmente, a prática de abuso de poder econômico e dos meios de comunicação social por desrespeito à política de cotas na distribuição do tempo de propaganda na televisão, com violação à normalidade e à legitimidade do pleito, impondo-se a cassação do diploma expedido. Ainda, a presente ação não prevê a aplicação da sanção de inelegibilidade e sequer há provas de que o impugnado foi o autor dos ilícitos verificados ou anuiu com sua prática. 4.1. Parcial procedência dos pedidos, a fim de cassar o diploma de deputado federal expedido, com fundamento no art. 14, § 10, da Constituição Federal e art. 22 da LC n. 64/90, em decorrência de ter sido diretamente beneficiado pela fraude à cota de gênero e pela interferência do poder econômico e dos meios de comunicação social. Invalidada toda a lista de candidaturas beneficiadas pela presente fraude e pelo abuso de poder econômico, decretando-se a anulação de todos os votos nominais e de legenda do partido, obtidos para o cargo de deputado federal na Eleição de 2022, no Rio Grande do Sul. Determinada a cassação dos diplomas expedidos (titulares e suplentes), devendo ser realizado o recálculo dos quocientes eleitoral e partidário, na forma do art. 222 do Código Eleitoral, por ser inaplicável à espécie o disposto no art. 175, § 4º, do Código Eleitoral, por força do disposto no art. 198, inc. II, al. "b", da Resolução TSE n. 23.610/19. Prequestionados todos os dispositivos legais e teses invocadas pelas partes.
5. Rejeitadas as preliminares. Parcial procedência.
Direito Eleitoral. Consulta. Reserva de candidaturas, tempo de antena e recursos para candidatas e candidatos negros. Conhecimento. Quesitos 1, 2 e 4 respondidos afirmativamente.
1. Consulta a respeito da possibilidade de: (i) garantir às candidatas negras percentual dos recursos financeiros e do tempo em rádio e TV destinados às candidaturas femininas no montante de 50%, dada a distribuição demográfica brasileira; (ii) instituir reserva de 30% das candidaturas de cada partido a pessoas negras, nos termos da cota de gênero prevista na Lei nº 9.504/1997; (iii) determinar o custeio proporcional das campanhas dos candidatos negros, destinando–se a estes no mínimo 30% do total do FEFC; e (iv) assegurar tempo de propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão proporcional às candidaturas de pessoas negras, respeitando–se o mínimo de 30%.
I. Conhecimento da consulta
2. A consulente é autoridade com jurisdição federal e as indagações formuladas tratam de matéria afeta à legislação eleitoral e são dotadas de abstração e objetividade. Ademais, esta Corte já fixou que cabe à Justiça Eleitoral apreciar, no exercício de sua função consultiva, temáticas que digam respeito à garantia de igualdade material entre as candidaturas. Consulta conhecida.
II. Racismo, desigualdade racial e participação política
3. O racismo no Brasil é estrutural. Isso significa que, mais do que um problema individual, o racismo está inserido nas estruturas políticas, sociais e econômicas e no funcionamento das instituições, o que permite a reprodução e perpetuação da desigualdade de oportunidades da população negra.
4. A desigualdade racial é escancarada por diversas estatísticas, que demonstram que, em todos os campos, desde o acesso à educação até a segurança pública, negros são desfavorecidos e marginalizados. O Atlas da Violência de 2019 demonstrou que 75,5% de todas as pessoas assassinadas no Brasil eram negras. Esse dado é cruelmente ilustrado pelas mortes das crianças João Pedro Mattos, Ágatha Félix e Kauê Ribeiro dos Santos, que demonstram a importância do movimento social "Vidas negras importam".
5. Como fenômeno intrinsecamente relacionado às relações de poder e dominação, o racismo se manifesta especialmente no âmbito político–eleitoral. Nas eleições gerais de 2018, embora 47,6% dos candidatos que concorreram fossem negros, entre os eleitos, estes representaram apenas 27,9%. Um dos principais fatores que afetam a viabilidade das candidaturas é o financiamento das campanhas. Quanto ao tema, verifica–se que, em 2018, houve efetivo incremento nos valores absolutos e relativos das receitas das candidatas mulheres por força das decisões do STF e do TSE. Enquanto em 2014 a receita média de campanha das mulheres representava cerca de 27,8% da dos homens, em 2018, tal receita representou 62,4%. No entanto, ao se analisar a intersecção entre gênero e raça, verifica–se que a política produziu efeitos secundários indesejáveis. Estudo da FGV Direito relativo à eleição para Câmara dos Deputados apontou que mulheres brancas candidatas receberam percentual de recursos advindos dos partidos (18,1%) proporcional às candidaturas (também de 18,1%). No entanto, candidatos negros continuaram a ser subfinanciados pelos partidos. Embora mulheres negras representassem 12,9% das candidaturas, receberam apenas 6,7% dos recursos. Também os homens negros receberam dos partidos recursos (16,6%) desproporcionais em relação às candidaturas (26%). Apenas os homens brancos foram sobrefinanciados (58,5%) comparativamente ao percentual de candidatos (43,1%).
III. Igualdade, diversidade e representatividade
6. No mundo contemporâneo, a igualdade se expressa particularmente em três dimensões: a igualdade formal, que funciona como proteção contra a existência de privilégios e tratamentos discriminatórios; a igualdade material, que corresponde às demandas por redistribuição de poder, riqueza e bem–estar social; e a igualdade como reconhecimento, significando o respeito devido às minorias, sua identidade e suas diferenças. A ordem constitucional não apenas rejeita todas as formas de preconceito e discriminação, mas também impõe ao Estado o dever de atuar positivamente no combate a esse tipo de desvio e na redução das desigualdades de fato.
7. Sob o prisma da igualdade, há um dever de integração dos negros em espaços de poder, noção que é potencializada no caso dos parlamentos. É que a representação de todos os diferentes grupos sociais no parlamento é essencial para o adequado funcionamento da democracia e para o aumento da legitimidade das decisões tomadas. Quando a representação política é excludente, afeta–se a capacidade de as decisões e políticas públicas refletirem as vontades e necessidades das minorias sub–representadas. Para além do impacto na agenda pública, o aumento da representatividade política negra tem o efeito positivo de desconstruir o papel de subalternidade atribuído ao negro no imaginário social e de naturalizar a negritude em espaços de poder.
8. O imperativo constitucional da igualdade e a noção de democracia participativa plural justificam a criação de ações afirmativas voltadas à população negra. No entanto, o campo de atuação para a efetivação do princípio da igualdade e o combate ao racismo não se limita às ações afirmativas. Se o racismo no Brasil é estrutural, é necessário atuar sobre o funcionamento das normas e instituições sociais, de modo a impedir que elas reproduzam e aprofundem a desigualdade racial. Um desses campos é a identificação de casos de discriminação indireta, em que normas pretensamente neutras produzem efeitos práticos sistematicamente prejudiciais a grupos marginalizados, de modo a violar o princípio da igualdade em sua vertente material.
IV. Apreciação das indagações formuladas na consulta Quesito (i): Repartição entre as mulheres dos recursos financeiros e tempo de rádio e TV
9. O STF, na ADI nº 5.617, e o TSE, na Cta nº 0600252–18/DF, deram um passo decisivo no sentido do incremento da efetividade das cotas de gênero ao equiparar o percentual de candidaturas femininas ao mínimo de recursos do Fundo Partidário e do FEFC a lhes serem destinados, bem como do tempo de rádio e TV, respeitando–se, em todo caso, o mínimo legal de 30%. Em 2018, o número de candidatas eleitas para a Câmara dos Deputados cresceu 51% em relação à eleição de 2014, enquanto que, nas assembleias legislativas, o crescimento foi de 41,2%.
10. A despeito desses importantes avanços, os dados citados demonstraram que a não consideração das mulheres negras como categoria que demanda atenção específica na aplicação da cota de gênero produziu impacto desproporcional sobre as candidatas negras, caracterizando hipótese de discriminação indireta. É que, a despeito de se tratar de norma geral e abstrata destinada a beneficiar todas as mulheres na disputa política, diante do racismo estrutural presente nas estruturas partidárias, seu efeito prático foi o de manter o subfinanciamento das candidaturas das mulheres negras e, logo, sua sub–representação.
11. A acomodação razoável para mitigar os efeitos adversos verificados não é a repartição dos recursos entre mulheres brancas e negras à razão de 50%, mas sim a aplicação da mesma lógica adotada nas decisões do STF e do TSE no sentido de que a repartição deve se dar na exata proporção das candidaturas de mulheres brancas e negras. Quesitos (ii), (iii) e (iv): Criação de reserva de candidaturas para pessoas negras com destinação proporcional dos recursos públicos e direito de antena
12. Compete prioritariamente ao Congresso Nacional estabelecer política de ação afirmativa apta a ampliar a participação política de minorias não brancas, atendendo ao anseio popular e à demanda constitucional por igualdade. À mingua de uma norma específica que institua ação afirmativa nessa seara, o Poder Judiciário não deve ser protagonista da sua formulação. Isso, porém, não quer dizer que não haja papel algum a desempenhar. É legítima a atuação do Poder Judiciário para assegurar direitos fundamentais de grupos historicamente vulneráveis, como mulheres, negros ou homossexuais, contra discriminações, diretas ou indiretas. Assim, o TSE pode e deve atuar para impedir que a ação afirmativa instituída pela Lei nº 9.504/1997 produza discriminações injustificadas e perpetue a desigualdade racial.
13. Verifica–se que o funcionamento da reserva de gênero importou em uma forma adicional de discriminação indireta em desfavor das candidaturas de homens negros. Como os recursos públicos para as campanhas são limitados, ao destinar às candidaturas de mulheres recursos proporcionais aos patamares percentuais de suas candidaturas, esses recursos são naturalmente desviados das candidaturas dos homens. Ocorre, porém, que, devido ao racismo estrutural e à marginalização histórica, são as candidaturas dos homens negros que tendem a ser desproporcionalmente afetadas com a diminuição dos recursos disponíveis. Para mitigar tal efeito adverso, deve–se determinar o custeio proporcional das campanhas dos candidatos negros e assegurar tempo de propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão proporcional às candidaturas de pessoas negras, na exata proporção do número de candidaturas.
V. Parâmetros para cálculo e fiscalização da destinação de recursos a candidaturas de pessoas negras
14. O volume de recursos destinados a candidaturas de pessoas negras deve ser calculado a partir do percentual dessas candidaturas dentro de cada gênero, e não de forma global. Isto é, primeiramente, deve–se distribuir as candidaturas em dois grupos – homens e mulheres. Na sequência, deve–se estabelecer o percentual de candidaturas de mulheres negras em relação ao total de candidaturas femininas, bem como o percentual de candidaturas de homens negros em relação ao total de candidaturas masculinas. Do total de recursos destinados a cada gênero é que se separará a fatia mínima de recursos a ser destinada a pessoas negras desse gênero.
15. Ademais, devem–se observar as particularidades do regime do FEFC e do Fundo Partidário, ajustando–se as regras já aplicadas para cálculo e fiscalização de recursos destinados às mulheres.
16. A aplicação de recursos do FEFC em candidaturas femininas é calculada e fiscalizada em âmbito nacional. Assim, o cálculo do montante mínimo do FEFC a ser aplicado pelo partido, em todo o país, em candidaturas de mulheres negras e homens negros será realizado a partir da aferição do percentual de mulheres negras, dentro do total de candidaturas femininas, e de homens negros, dentro do total de candidaturas masculinas. A fiscalização da aplicação dos percentuais mínimos será realizada pelo TSE apenas no exame das prestações de contas do diretório nacional.
17. A aplicação de recursos do Fundo Partidário em candidaturas femininas é calculada e fiscalizada em cada esfera partidária. Portanto, havendo aplicação de recursos do Fundo Partidário em campanhas, o órgão partidário doador, de qualquer esfera, deverá destinar os recursos proporcionalmente ao efetivo percentual de (i) candidaturas femininas, observado, dentro deste grupo, o volume mínimo a ser aplicado a candidaturas de mulheres negras; e de (ii) candidaturas de homens negros. Nesse caso, a proporcionalidade será aferida com base nas candidaturas apresentadas no âmbito territorial do órgão partidário doador. A fiscalização da aplicação do percentual mínimo será realizada no exame das prestações de contas de campanha de cada órgão partidário que tenha feito a doação. VI. Conclusão
18. Primeiro quesito respondido afirmativamente nos seguintes termos: os recursos públicos do Fundo Partidário e do FEFC e o tempo de rádio e TV destinados às candidaturas de mulheres, pela aplicação das decisões judiciais do STF na ADI nº 5617/DF e do TSE na Consulta nº 0600252–18/DF, devem ser repartidos entre mulheres negras e brancas na exata proporção das candidaturas apresentadas pelas agremiações.
19. Segundo quesito é respondido negativamente, não sendo adequado o estabelecimento, pelo TSE, de política de reserva de candidaturas para pessoas negras no patamar de 30%.Terceiro e quarto quesitos respondidos afirmativamente, nos seguintes termos: os recursos públicos do Fundo Partidário e do FEFC e o tempo de rádio e TV devem ser destinados ao custeio das candidaturas de homens negros na exata proporção das candidaturas apresentadas pelas agremiações.
20. Aplicação do entendimento a partir das Eleições 2022, vencido, neste ponto, o relator. Impossibilidade de alteração das regras de distribuição de recursos aplicáveis às Eleições 2020, uma vez já apresentados pelos partidos políticos os critérios para a distribuição do FEFC e, também, iniciado o período de convenções partidárias.
CONSULTA. SENADORAS E DEPUTADAS FEDERAIS. INCENTIVO À PARTICIPAÇÃO FEMININA NA POLÍTICA. DISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS DO FUNDO ESPECIAL DE FINANCIAMENTO DE CAMPANHA (FEFC) E DO TEMPO DE PROPAGANDA ELEITORAL GRATUITA NO RÁDIO E NA TV. PROPORCIONALIDADE. ART. 10, § 3º, DA LEI Nº 9.504/1997. MÍNIMO LEGAL DE 30% DE CANDIDATURAS POR GÊNERO. APLICABILIDADE. FUNDAMENTOS. ADI 5617. STF. EFICÁCIA TRANSCENDENTE. PAPEL INSTITUCIONAL DA JUSTIÇA ELEITORAL. PROTAGONISMO. PRÁTICAS AFIRMATIVAS. FORTALECIMENTO. DEMOCRACIA INTERNA DOS PARTIDOS. QUESITOS RESPONDIDOS AFIRMATIVAMENTE.
Do objeto da presente consulta
1. Trata-se de consulta formulada nos seguintes termos: 1.1 "Aplica-se a decisão do STF que conferiu interpretação conforme à Constituição, proferida na ADI 5617, para a distribuição do Fundo Especial de Financiamento de Campanha, previsto nos artigos 16-C e 16-D, da Lei das Eleições, devendo-se equiparar o mínimo de recursos destinado a cada partido, ao patamar legal mínimo de 30% de candidaturas femininas, nos termos do artigo 10, § 3º, da Lei 9.504/97?" 1.2 "Havendo percentual mais elevado do que 30% de candidaturas femininas, o mínimo de recursos globais do partido, destinado às respectivas campanhas, deve ser na mesma proporção?" 1.3 "Aplica-se a decisão do STF que conferiu interpretação conforme à Constituição, proferida na ADI 5617, para a distribuição do tempo da propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão, prevista nos artigos 47 e seguintes, da Lei das Eleições, devendo-se equiparar o mínimo de tempo destinado a cada partido, ao patamar legal mínimo de 30% de candidaturas femininas, nos termos do art. 10, § 3º, da Lei 9.504/97?"1.4 "Havendo percentual mais elevado do que 30% de candidaturas femininas, o mínimo do tempo da propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão, destinado às respectivas campanhas, deve ser na mesma proporção?"
Do conhecimento da presente consulta
2. O conhecimento de consulta no TSE está condicionado à presença cumulativa de três requisitos: (i) pertinência do tema (matéria eleitoral), (ii) formulação em tese e (iii) legitimidade do consulente, devidamente preenchidos na espécie.
3. Conquanto a temática em exame diga com estruturação de novos paradigmas políticos, jurídicos e culturais intrapartidários, mediante a consolidação da democracia interna dos partidos políticos, observada a eficácia horizontal dos direitos fundamentais para a garantia da igualdade material entre as candidaturas femininas e masculinas, inevitável que os seus reflexos afetem diretamente o processo eleitoral, a atrair a competência da Justiça Eleitoral para sua apreciação. Precedentes.
4. Precisamente por isso, ao conteúdo em questionamento não se deve atribuir o tratamento de "típica hipótese de matéria interna corporis dos partidos políticos", mediante o estrito exercício da autonomia a eles conferida pelo art. 17, § 1º, da Constituição Federal. Antes, cumpre à Justiça Eleitoral, chamada ao enfrentamento da questão, dirimi-la à luz dos cânones normativos, legais e constitucionais que circundam a matéria, sem descurar do contexto sociopolítico atual brasileiro.
Do papel institucional da Justiça Eleitoral no incentivo à participação feminina na política.
5. A efetividade da garantia do percentual mínimo de candidaturas por gênero, estabelecida no art. 10, § 3º, da Lei nº 9.504/97 - singelo passo à modificação do quadro de sub-representação feminina no campo político -, conclama a participação ativa da Justiça Eleitoral, presente largo campo de amadurecimento da democracia brasileira a percorrer visando à implementação de ações afirmativas que priorizem e impulsionem a voz feminina na política brasileira, como sói acontecer nos países com maior índice de desenvolvimento humano (IDH), detentores de considerável representação feminina, consoante estudos realizados pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e compilados pela União Interparlamentar (Inter-Parliamentary Union).
6. Este Tribunal Superior tem buscado impulsionar a participação feminina no cenário político, seja por medidas administrativas - como a veiculação em emissoras de rádio e televisão de campanhas em defesa da valorização e da igualdade de gênero e a promoção de painéis em Seminários sobre Reforma Política, de iniciativa da Escola Judiciária Eleitoral (EJE/TSE) -, seja no exercício da jurisdição, via decisões sinalizadoras de posicionamento rigoroso quanto ao cumprimento das normas que disciplinam ações afirmativas sobre o tema.
7. Nada obstante, as estatísticas demonstram que os reflexos no espaço político feminino ainda se mostram tímidos, evidenciando-se a urgência da adoção de práticas afirmativas que garantam o incremento da voz ativa da mulher na política brasileira, insofismável o protagonismo da Justiça Eleitoral nesta seara. Da ratio decidendi da ADI 5617 e sua aplicabilidade na distribuição do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) e do tempo de propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão.
8. Ao julgamento da ADI 5617, em 15.3.2018, o c. STF, no tocante ao Fundo Partidário, deu "interpretação conforme à Constituição ao art. 9º da Lei 13.165/2015 de modo a (a) equiparar o patamar legal mínimo de candidaturas femininas (hoje o do art. 10, § 3º, da Lei 9.504/1997, isto é, ao menos 30% de cidadãs), ao mínimo de recursos do Fundo Partidário a lhes serem destinados, que deve ser interpretado como também de 30% do montante do Fundo alocado a cada partido, para eleições majoritárias e proporcionais, e (b) fixar que, havendo percentual mais elevado de candidaturas femininas, o mínimo de recursos globais do partido destinados a campanhas lhe seja alocado na mesma proporção".
9. Embora circunscrito o objeto da ADI 5617 à distribuição dos recursos partidários que veio a ser fixada por meio da Lei nº 13.165/2015, os fundamentos então esposados transcendem o decidido naquela hipótese, considerada, em especial, a premissa de que "a igualdade entre homens e mulheres exige não apenas que as mulheres tenham garantidas iguais oportunidades, mas também que sejam elas empoderadas por um ambiente que lhes permita alcançar a igualdade de resultados". Aplicável, sem dúvida, a mesma diretriz hermenêutica; "ubi eadem ratio ibi idem jus", vale dizer, onde houver o mesmo fundamento, haverá o mesmo direito.
10. Na lição da doutrina, "o Tribunal que, desempenhando com firmeza o seu dever de fundamentar, apreciar a maior gama de argumentos contrários e favoráveis a cada tese, estará produzindo não apenas uma decisão para um único litígio, mas sim uma metadecisão que, fixando regras, standarts e rotinas, orientará os órgãos jurisdicionais inferiores" (BERNARDO, Clarissa Campos; ANDRADE, Marcelo Santiago de Paula. O sistema de precedentes do novo CPC e sua repercussão no direito eleitoral . In: DIDIER Jr., Fredie; LUCON, Paulo Henrique dos Santos; CAMARGO, Luiz Henrique Volpe (Coord.). Repercussões do novo CPC. Direito Eleitoral. Salvador: JusPodivm, 2016).
11. Se a distribuição do Fundo Partidário deve resguardar a efetividade do disposto no art. 10, § 3º, da Lei nº 9.504/97, no sentido de viabilizar o percentual mínimo de 30% de candidaturas por gênero, consoante decidiu a Suprema Corte ao julgamento da ADI 5617, com maior razão a aplicação dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) - cuja vocação é, exclusivamente, o custeio das eleições - há de seguir a mesma diretriz.
12. No tocante ao tempo de propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão, consabido não haver disposição normativa expressa que balize a sua distribuição em termos de percentual de gênero. A despeito disso, a carência de regramento normativo que imponha a observância dos patamares mínimos previstos no art. 10, § 3º, da Lei nº 9.504/97 à distribuição do tempo de propaganda eleitoral no rádio e na televisão não obstaculiza interpretação extraída a partir de preceitos constitucionais que viabilizem a sua implementação.
13. Consoante magistério de Inocêncio Mártires Coelho, com apoio em Niklas Luhmann, Friedrich Müller e Castanheira Neves: "não existe norma jurídica, senão norma jurídica interpretada, vale dizer, preceito formalmente criado e materialmente concretizado por todos quantos integram as estruturas básicas constituintes de qualquer sociedade pluralista. [...] O teor literal de uma disposição é apenas a 'ponta do iceberg'; todo o resto, talvez o mais importante, é constituído por fatores extralinguísticos, sociais e estatais, que mesmo se o quiséssemos não poderíamos fixar nos textos jurídicos, no sentido da garantia da sua pertinência." (LUHMANN, Niklas. El derecho de la sociedad. México: Herder/Universidad Iberoamericana, 2005, p. 425-6; MÜLLER, Friedrich. Métodos de Trabalho do Direito Constitucional. Porto Alegre: Síntese, 1999, p. 45; e NEVES, A. Castanheira. Metodologia Jurídica. Problemas fundamentais. Coimbra: Universidade de Coimbra, 1993, p. 166-76.).
14. Aplica-se, no ponto, a mesma ratio decidendi adotada pela Suprema Corte na ADI 5617, com prevalência ao direito à dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da CF) e à igualdade de gênero (art. 5º, caput, da CF).
15. A revisão jurisdicional de atos partidários, no que se inclui a revisitação das diretrizes norteadoras da distribuição interna de recursos públicos destinados às campanhas eleitorais, bem assim a divisão do tempo de propaganda eleitoral gratuita entre os candidatos em disputa, não implica, em absoluto, desprestígio à autonomia partidária - consagrada na Carta Magna e reafirmada na Emenda Constitucional nº 97, aprovada pelo Congresso Nacional em 04 de outubro de 2017 -, mas amparo ao fortalecimento da democracia interna da própria grei, contribuindo para o desenvolvimento da política.
Conclusão. Consulta respondida afirmativamente, nos seguintes termos: a distribuição dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), previsto nos artigos 16-C e 16-D, da Lei das Eleições, e do tempo de propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão, regulamentada nos arts. 47 e seguintes do mesmo diploma legal, deve observar os percentuais mínimos de candidatura por gênero, nos termos do art. 10, § 3º, da Lei nº 9.504/97, na linha da orientação firmada na Suprema Corte ao exame da ADI 5617. No caso de percentual superior de candidaturas, impõe-se o acréscimo de recursos do FEFC e do tempo de propaganda na mesma proporção.
Ouvidoria - SIC
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